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      建筑起重機械產權備案人員玩忽職守了嗎?

      起重力矩限制器超載 起重量超載限制器 2022-02-24 09:49

      前些天,城東縣質安站的胡嘯宇(為保護當事人隱私,文中使用的姓名及單位名稱均為化名)打來電話,告訴我前期為他辦理的那個玩忽職守案在發回重審后終于有了定罪免刑的結果。他如釋重負,并對我前期為案件付出的努力和貢獻表示感謝。當事人能夠得償所愿,我自然為之高興,然而,透過案件審判結果,我們從“12.10”事故中真正該吸取的教訓是什么,這值得深思。

      案情簡介

      2018年12月10日,位于漢唐市西鄭區、由四川標馬建設工程公司承建的漢唐圣樺國際城C區一期項目工地4#塔吊突然發生坍塌,造成包括塔吊司機在內共3人死亡的較大事故,直接經濟損失450余萬元。

      事故調查組認定:“12.10”塔吊坍塌較大事故是一起生產安全責任事故,直接原因為:事故塔吊是在“SCMc5012”型號基礎上用多型號、多批次、多廠家零部件拼湊、改裝而成“SCMc5510”,塔吊存在安全質量問題。事故塔吊起重力矩限制器失效,在事故工況點起吊物嚴重超載,塔吊處于嚴重超負荷運行狀態。事故塔吊附著以上自由端高度達25.5米,超過《安裝使用說明書》規定達13.33%,塔身自由端穩定性下降。

      城東縣質安站未針對實際情況制定建筑起重機械產權備案登記工作制度和工作流程,盲目依賴建筑起重機械產權單位對申報資料真實性的承諾,未認真審查塔吊有關備案材料的真實性和完整性,違規向漢唐勝安機械租賃有限公司(以下簡稱“勝安公司”)不符合安全技術條件的塔吊核發《陜西省建筑起重機械產權備案證》。

      事故報告建議對西鄭區質安站(塔吊使用登記機關)鄧樂軍、張欣,城東縣質安站(塔吊產權備案機關)胡嘯宇移送監察委員會查處。

      2020年4月30日,城東縣人民檢察院對胡嘯宇玩忽職守罪一案提起公訴。起訴書認為,胡嘯宇身為國家機關工作人員,不認真履行工作職責,源頭監管不到位,在辦理建筑起重機械產權備案時,盲目依賴起重機械產權單位對申報資料真實性的承諾,未認真審查有關備案材料的真實性和完整性,違規向不符合安全技術條件的建筑起重機械核發《陜西省建筑起重機械產權備案證》,致使該問題塔吊流入漢唐市建筑市場,并在多方存在責任的情況下,造成了3人死亡,直接經濟損失450萬元的安全事故,有失職行為,應對事故負重要管理責任,以胡嘯宇涉嫌玩忽職守罪提起公訴,并建議判處有期徒刑兩年六個月(可適用緩刑)。

      收到起訴書后,胡嘯宇聯系到我?!拔抑皇亲鲂┵Y料備案工作,怎么就成了源頭管控?”,對于檢察院的犯罪指控,他實在有些想不通,“我們一直都是對資料作形式審查,怎么出了事故,又變成真實性審查了?”。

      胡嘯宇還告訴我自己的老父親剛經歷腦溢血手術,現在成了植物人,每天靠呼吸機維持。妻子給她生了兩個女兒,大女兒八歲,小女兒只有八個月大。家庭面臨著巨大的經濟負擔,現在又面臨著這樣一個待解的難題,他希望我能夠幫他渡過難關。

      我雖竭盡全力,然而,事與愿違,2020年11月16日,一審法院還是判決胡嘯宇玩忽職守罪成立,并判處有期徒刑二年六個月,宣告緩刑三年。于是,我決定繼續幫他上訴,做最后的努力。

      二審辯護要點

      一、一審法院認定胡嘯宇未要求勝安公司法人代表李軍提供該塔吊的購銷合同、發票或相應有效憑證,系對部門規章關于備案要求的錯誤解讀;

      一審法院以胡嘯宇僅要求勝安公司提供塔吊的購銷合同為由,認定上訴人在2017年11月20日辦理勝安公司一臺二手塔吊產權備案時,未按照相關規定,要求勝安公司提供該塔吊的購銷合同、發票或相應有效憑證。

      《建筑起重機械備案登記辦法》(以下簡稱“建設部76號令”)第六條規定:產權單位在辦理備案手續時,應當向設備備案機關提交以下資料:(五)建筑起重機械設備購銷合同、發票或相應有效憑證;

      通過字面意思理解,產權單位在辦理塔吊備案手續時提交的合同、發票或其他有效憑證三者取其一即可,不能理解為合同、發票(或其他有效憑證)二者必須都齊備。類似表述,比如《治安管理處罰法》第三十條規定:違反國家規定,制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質或者傳染病病原體等危險物質的,處十日以上十五日以下拘留;

      這就是說,無論是制造爆炸性、毒害性、放射性物質,還是傳染病病原體,都將處十日以上十五日以下拘留,并不是說要同時制造爆炸性、毒害性、放射性物質,才給予行政拘留。

      上訴人已要求李軍提供該塔吊的購銷合同,故一審法院對上訴人未要求李軍提供該塔吊的發票或相應有效憑證進行詰難,系對部門規章關于備案要求的錯誤解讀,缺乏法律依據。

      二、一審法院詰難上訴人未要求李軍在辦理二手設備產權備案時提供該塔吊的安全技術檔案,缺乏法律依據;

      《建筑起重機械安全監督管理規定》(以下簡稱“建設部166號令”)第五條規定:出租單位在建筑起重機械首次出租前,自購建筑起重機械的使用單位在建筑起重機械首次安裝前,應當持建筑起重機械特種設備制造許可證、產品合格證和制造監督檢驗證明到本單位工商注冊所在地縣級以上地方人民政府建設主管部門辦理備案。建設部76號令第六條更是明確規定:產權單位在辦理備案手續時,應當向設備備案機關提交以下資料:(一)產權單位法人營業執照副本;(二)特種設備制造許可證;(三)產品合格證;(四)制造監督檢驗證明;(五)建筑起重機械設備購銷合同、發票或相應有效憑證;(六)設備備案機關規定的其他資料。從166號令和76號令中,哪里可以看出在辦理二手設備產權備案時還要提供塔吊的安全技術檔案?就連陜西省建設工程質量安全監督總站的38號文(以下簡稱“陜西省38號文”)也沒有這樣的規定。

      建設部166號令第七條第四項雖然規定了“沒有完整安全技術檔案的建筑起重機械,不得出租、使用”,但這明顯是規范建筑起重機械產權單位、出租單位和使用單位的,不是規范產權備案機關的。建設部76號令第九條規定:起重機械產權單位變更時,原產權單位應當將建筑起重機械的安全技術檔案移交給現產權單位。這同樣也是規范起重機械原產權單位的,不是規范產權備案機關的。一審法院在掌握二手設備產權備案需要提交的資料時,應當依據的是建設部166號令和76號令的明確規定,而不是靠推理。

      三、一審法院認定上訴人“未按照‘166號令’第二十七條之規定,定期向社會公布該塔吊的安全狀況”,將未設定和落實建筑起重機械安全狀況公示制度之責任,歸咎于最底層的一名備案工作人員,顯失公正;

      建設部166號令第二十七條規定:負責辦理備案或者登記的建設主管部門應當建立本行政區域內的建筑起重機械檔案,按照有關規定對建筑起重機械進行統一編號,并定期向社會公布建筑起重機械的安全狀況。

      該條款要求創設一項制度——建筑起重機械安全狀況公示制度。一項制度的制定和執行不是靠某一個人、某一個部門就可以完成的,故該條款規定其履行義務的責任主體為“負責辦理備案或者登記的建設主管部門”。城東縣質安站未履行部門規章設定的義務,漢唐市質安站也未履行該義務,又如何能將該責任歸咎于最底層的一個小小的工作人員呢?事實上,關于建筑起重機械安全狀況公示制度到目前為止都沒有細化的、具有可操作性的規定出臺,很多省、自治區和直轄市(含陜西?。┒紱]有制定和執行這一公示制度。而要了解這一點,到陜西省建設廳或者漢唐市住建局一問便知,很遺憾,公訴人和一審法院都沒有這樣去做。

      產權備案機關該如何建立本行政區域內的建筑起重機械檔案、通過什么樣的平臺向社會公示建筑起重機械安全狀況,這些制度層面的問題不解決,責難一個具體執行層面的工作人員人沒有定期向社會公布該塔吊的安全狀況,能說公平公正嗎?

      四、一審法院認定上訴人“在辦理建筑起重機械產權備案時,雖按照建設部76號文件予以形式審查并辦理備案,但未嚴格按照上級部門關于辦理產權備案登記的規定正確履行工作職責……”,系基于對產權備案作為“源頭監管”的錯誤認識。

      建設部76號令是所有關于建筑起重機械備案登記規范性文件、行政指導文件(其中包括陜西省38號文)的上位“法”,一審法院既然認定上訴人辦理產權備案時,已經按照76號令進行了形式審查,怎么又認定上訴人未嚴格按照上級部門關于辦理產權備案登記的規定正確履行工作職責,這本身就是自相矛盾。關于上訴人是否按照有關規定正確履行工作職責的問題,辯護人在前面已做充分闡述,在此不再贅述。一審法院之所以作出自相矛盾的認定還是基于對產權備案系“源頭監管”的錯誤認識。

      產權備案就是一種行政備案,屬于一種程序性事實行為,它不創設行政法上的權利,僅僅產生相關信息資料已經存檔備查的“事實效果”。行政備案工作人員對備案資料履行的是形式審查義務,一審法院對此也是難以否認的。

      行政許可則是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查,準予其從事特定活動的行為。國家通過行政許可的方式打開了從事某一特定活動的“源頭”,自然就要做好相應的“源頭把關”工作。

      行政備案和行政許可有著本質上的區別,行政許可屬于“源頭監管”,但行政備案并不屬于。建筑起重機械備案登記包括建筑起重機械備案、安裝(拆卸)告知和使用登記,建筑起重機械備案和安裝(拆卸)告知屬于行政備案,但使用登記則屬于行政許可。建設部166號令規定了出租單位未按照規定辦理備案的,要予以行政處罰,但是,并未規定未辦理備案的建筑起重機械不得出租、使用。166號令第七條規定的五種建筑起重機械不得出租、使用情形之中,也不包括未辦理備案手續。

      《特種設備安全法》第八十三條則規定了使用特種設備未按照規定辦理使用登記的,可以責令停止使用有關特種設備。特種設備使用單位取得了使用登記證書,就意味著打開了使用特種設備的“源頭”,故建筑起重機械使用登記屬于行政許可,這也是得到國家市場監督管理總局確認的事情。本案中,事故塔吊的使用登記證頒發機關為漢唐市西鄭區質安站,并不是城東縣質安站,故西鄭區質安站才是事故塔吊的“源頭管控”機關,城東縣質安站并不是。城東縣法院認為建筑起重機械備案登記人員屬于“源頭管控”,應當判處比西鄭區質安站建筑起重機械使用登記人員更重的刑罰,實在是令人啼笑皆非。

      判斷是否屬于“源頭管控”,不能機械地從時間因素上考量,而是應該從法律屬性上進行細致分析。

      五、最后需要說明的是,一審法院是在17年李軍備案時提交的資料并未查實的情況下,認定上訴人“未認真審核李軍提交的產權備案資料的相關性、一致性”的。

      一審法院認定上訴人“未認真審核李軍提交的產權備案資料的相關性、一致性,未發現出廠合格證與塔吊銘牌中的回轉機型號、變幅機構型號等重要技術參數不一致的問題(即出廠合格證回轉機型號為RCV95,變幅機構型號為X96L;而設備銘牌上的回轉機型號為OMD45,變幅機構型號為X55),致使來源不明,經過多次改裝,存在安全隱患的塔吊通過審核,取得塔式起重機產權備案證”。

      根據檢方的卷宗資料,2017年李軍備案時提交的原始資料已經在城東縣質安站搬家時隨其他資料一同被當作廢品賣掉了,而這并非上訴人的責任。后來,事故調查組讓李軍提供了當年備案后手中留存的資料原件。

      偵查階段,監察委曾拿這些“原件”讓上訴人辨認。上訴人記得當初李軍曾提交過銘牌、使用說明書、整機出廠合格證等,但無法分辨這些資料上的具體信息和內容。不過,他并沒有想太多,還是對這些“原件”進行了簽字確認。

      針對辨認程序,最高檢和公安部都有規定:應當將辨認對象混雜在其他對象中,不得給辨認人任何暗示。如果辨認的是人時,被辨認的人數為五到十人,照片五到十張;如果辯認的是物品,同類物品不得少于五件,照片不得少于五張。監察委直接拿著李軍提供給調查組的資料讓胡嘯宇進行辨認,顯然不符合該辨認程序規定。

      李軍因涉及多套設備備案資料造假,已被追究刑事責任,故不能從根本上排除其提交給事故調查組的資料系從其他備案資料中抽出之可能。本案中,并無法充分證據可以證明李軍提交給調查組的資料就是2017年事故塔吊的備案資料。試問:連備案資料內容都搞不清楚,還如何認定上訴人未認真審查備案資料之間的相關性、一致性?!

      后記:

      庭審后,二審法院以一審判決認定事實不清為由,裁定撤銷原判,將案件發回重審。我本打算乘勝追擊,幫胡嘯宇打一個徹底的翻身仗,但后來,城東縣檢察院又將量刑建議修改為定罪免刑,胡嘯宇表示認罪認罰,我便再沒有介入該案。于胡嘯宇個人來講,事情算是畫上了一個相對圓滿的句號,但對于廣大建筑起重機械設備產權備案登記人員來說,如何去做“真實性審查”,怎樣履行“源頭管控”的職責,今后的工作該如何開展,卻打上了一個大大的問號。

       

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